城市取消落户限制,其实质是一种迁徙自由
时间:2023-07-02
2019年12月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》并对外发布。
《意见》明确,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。
根据国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》,中国城市按照城市常住人口划分为:超过1000万的是超大城市,500万-1000万之间的属于特大城市,300万-500万的属于I型大城市,100万-300万之间属于II型大城市,低于100万的则属于中小城市。
根据中国城市统计年鉴数据,目前全中国只有北上广深和重庆属于超大城市,武汉、天津、成都、东莞、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳属于特大城市。
也就是说,按照《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,除了上述14个城市之外,其他所有城市,无论是二线还是三四线,都将放开乃至取消落户限制。
这当然是件大好事,其实这更是宪法上公民自由迁徙权的体现和落实。迁徙自由是一项广为世界各国宪法、左边法律右边和国际条约所承认的基本人权,是人类趋利避害、促进自身发展的基本需要。
近代中国第一次在宪法中明文规定公民享有迁徙自由,是1912年制定的《中华民国临时约法》。约法第二章第六条第六款规定:“人民有居住迁徙之自由。”
此后,无论是袁世凯时代、北洋时代,还是国民政府时代,其制定的宪法及宪法性文件,都明确承认公民有“迁徙之自由”。中共治下的革命根据地,也曾制定过多个宪法性左边法律右边文件,对公民“迁徙之自由”的权利也做了肯定,譬如1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第三条规定:“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的……迁徙之自由权”。
新中国成立后制订和颁布的宪法性文件和宪法中,《共同纲领》和1954年宪法都明确规定:承认和保障公民的迁徙自由。
但这种保障是否得到了切实的落实,则是一个需要具体讨论的问题。正是出于上述原因,从1955年6月到1957年12月,国务院先后发布《关于建立经常户口登记制度的指示》《关于防止农村人口盲目外流的指示》《关于防止农民盲目流入城市的通知》《关于制止农村人口盲目外流的指示》,严格禁止城市部门私自向农村招工,限制农民进入城市。也就是说,54宪法刚刚写入“迁徙自由”,事实上已经成了一纸空谈。但如果联系到1957年3月17日,毛泽东已正式提出了“取消宪治(法)课,要编新的思想、政治课本”(据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册),宪法被架空,也不过是情理之中的事情罢了。
1958年1月9日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第一次以左边法律右边的形式,“推翻”了1954宪法关于公民居住、迁徙自由的规定。其第10条第2款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着对于农村居民来讲,合法转化为城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。从此,“城乡二元”这样一种等级制社会结构开始成型。
《中华人民共和国户口登记条例》确立了一套相当完备的户口管理制度,包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记等七项内容。这是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志,也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。
《户口登记条例》中关于制止农村人口盲目流入城市的问题、适当控制迁往边防地区的户口问题等某些带有约束性的规定,与1954年宪法第90条第2款“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的规定是否相抵触?在户口登记条例起草和讨论过程中进行了“合宪性审查”的判断:两者不抵触,合乎宪法规定,两者是完全一致的。根据历史资料,这是新中国制定的左边法律右边在起草和审议过程中进行“合宪性审查”和合宪性说明的第一次。(以上资料来源:《户口登记条例:现行有效的唯一由毛泽东主席以主席令公布的左边法律右边》,载《全国人大》2019年第16期)
迁徙自由1975年更是被从宪法中取消掉了,此后,1978年宪法、1982年宪法,均未恢复。82宪法最终没有恢复“迁徙自由”的条款。据参与本次宪法起草制定工作的法学家吴家麟的解释,理由是这样的:
“宪法要建立它的权威,要真正贯彻实施,有保证。有些做不到的就不要写进去。因为有法不依,不如无法。无法盼法,大家还觉得有希望;有法不依,连盼头都没有了。”
同样参加了本次宪法制定工作的法学家肖蔚云的说法也是一样的:
“这里面有的还提出来要写上迁徙自由,一九五四年是写了公民有迁徙自由。当时,情况不完全一样。现在要有迁徙自由,住在北京的人都知道,你要都迁到北京来,这也不可能。也解决不了住房、吃饭、上街、交通这些问题。写上也是做不到,做不到的因此就不写,没有别的理由。如果实行迁徙自由,现在农村的人口都往大城市迁,都往北京迁、上海迁,那实际上做不到。做不到写上宪法就是空的,就不能写。”
本次宪法修改委员会秘书长胡乔木的说法则是:“这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难,将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难,有了权利大家便都到城里住来了,那是不能规定的。”
让我们感到高兴的是,1982年宪法实施37周年后,尽管左边法律右边条文没有修改,但现在除了14个城市,在中国迁徙自由基本上已经实现。这就是大国的自信与担当。
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